Главная страница 1
Л.О. РОМАНОВА,
заместитель декана юридического факультета НОУ ВПО

«Московский институт экономики, менеджмента и права» (МИЭМП)



ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИИ
Нормы региональных законов об образовании нередко получают развитие в законах, имеющих более узкий предмет регулирования. Например, к таким законам можно отнести Закон Республики Башкортостан «О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений», Закон Приморского края «О начальном профессиональном образовании» и закон Челябинской области «О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке», закон Амурской области «Об аттестации и государственной аккредитации учреждений образования».

В других субъектах, не имеющих общих законов об образовании, принимаются законы, конкретизирующие нормы базового Закона применительно к местной специфике. К таким законам можно отнести Закон Тульской области «О правовом регулировании деятельности системы образования», а также Закон «О правовом регулировании сферы образования Курганской области».

Однако пока ни в одном субъекте Российской Федерации не создано системы законодательных актов, нормы которых обеспечили бы исчерпывающее правовое регулирование вопросов образования и воспитания в рамках компетенции субъекта с учетом местной специфики. На основании законов, общих и специальных, издаются многочисленные нормативные правовые акты, нормы которых, в том числе, призваны заполнить пробелы, имеющие место на законодательном уровне. В результате преобладает «подзаконное» регулирование.

Субъектам Российской Федерации целесообразно принимать не законы, а кодексы законов об образовании, которые позволяют значительно упростить законодательство, обеспечив его применение1.

В целом можно отметить позитивный процесс образовательного законотворчества, в то же время необходимо указать на определенную противоречивость законов субъектов Федерации законам самой Российской Федерации. В числе наиболее значимых недостатков таких законов – неоправданные повторы норм федерального законодательства и нормативно правовых актов субъектов; наличие декларативных, т.е. не обеспеченных юридическими, экономическими и иными средствами норм; большое число законотворческих ошибок, вызванных несоблюдением ряда основополагающих требований законодательной техники, логики и грамматики; недостаточная законотворческая деятельность представительных органов субъектов Федерации. Правильное соотношение федерального законодательства и законов субъектов РФ предполагает создание такой системы правовых норм на уровне субъектов, которая органично дополнила бы федеральное законодательство и содержала только первичные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов РФ.

Таким образом, можно констатировать, что и на федеральном, и на региональном уровнях формирование системы законодательства об образовании пошло по пути не законотворчества, а подзаконного нормотворчества. Этот путь формирования системы образовательного законодательства в определенной степени был предопределен самим законодателем, ибо в соответствии с нормой базового Закона законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя не только Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов Федерации, но и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов (п. 1 ст. 3). Поэтому издание подзаконных актов прямо предусмотрено рядом норм Закона РФ «Об образовании», а также Федерального закона, дающих отсылку к актам Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. В то же время наличие отсылочных норм подчеркивает стремление законодателя обеспечить правильное развитие системы подзаконных актов – «не параллельно, а внутри сферы, очерченной законом»2.

Основным условием легитимности подзаконных актов является их непосредственная связь с законом, то есть, они должны приниматься «на основе и во исполнение закона». Как правильно подчеркивает Ю.А. Тихомиров, «бесспорность этой доктринальной формулы не требует доказательств, что является общепризнанным в мировом масштабе»3. Поэтому подзаконные нормативные акты всегда должны соответствовать закону, а также законным полномочиям издавшего их органа правотворчества4.

В этом смысле не вполне однозначную роль в системе законодательства об образовании играют нормативные указы Президента РФ. Эти правовые акты обладают рядом особенностей. Нормы указов, подобно нормам федеральных законов, имеют прямое действие и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 2. ст. 90 Конституции РФ). Но они обладают меньшей юридической силой, чем федеральные законы, чье верховенство закреплено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 4).

Основанием для издания нормативного указа является не закон, а его отсутствие, поэтому на указы не распространяется общее правило издания подзаконных актов – «на основе и во исполнение закона». Более того, сами указы являются основанием для издания нормативных правовых актов. Поэтому, согласно справедливому замечанию Л.А. Окунькова, «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты, поскольку они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента»5.

Основная функция нормативных указов Президента РФ заключается в том, чтобы оперативно обеспечить правовое регулирование наиболее важных вопросов, неурегулированных законодательными актами. В сфере образования (в силу отсутствия правовых механизмов и преимущественно декларативного характера норм Закона, предусматривающих государственные гарантии образовательных прав граждан) к таким вопросам относятся государственная поддержка образования и науки, а также социальная и материальная поддержка обучающихся и педагогических работников. С целью регулирования этих вопросов Президентом РФ издавались указы от:

- 27 марта 1996 г. № 424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации»;

- 28 декабря 2001 г. № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования»;

- 15 декабря 1995 г. № 1262 «О материальной поддержке российских студентов, аспирантов и стажеров, обучающихся за рубежом»;

- 31 декабря 1995 г. № 1344 «О дополнительных мерах социальной защиты аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждений Российской Федерации»;

- 20 апреля 1996 г. № 569 «О мерах по улучшению социального обеспечения лиц, обучающихся в образовательных учреждениях начального профессионального образования»;

- 27 августа 2002 г. № 916 «О повышении размера стипендий Президента РФ студентам и аспирантам образовательных учреждений высшего профессионального образования»;

- 3 февраля 2005 г. № 120 «О государственной поддержке молодых российских ученых – кандидатов наук и их научных руководителей».

Важнейшее значение имеют Указы Президента РФ, содержащие положения, которые касаются проблематики высшего и послевузовского профессионального образования (например, основы государственного управления системой высшего и послевузовского профессионального образования закреплены в указах Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»).

Хотя эти указы не содержат прямой отсылки к соответствующим положениям Закона, все они призваны наполнить конкретным правовым содержанием государственную гарантию, предусматривающую обеспечение гражданам «соответствующих социально-экономических условий для получения образования» (п. 2 ст. 5 Закона). Иными словами, не имея прямой связи с Законом РФ «Об образовании», перечисленные указы принимаются в развитие конкретного положения этого Закона, чем дополняют Закон и обеспечивают его реализацию и в этом смысле могут считаться подзаконными.

В то же время можно выделить другую группу президентских указов. В основном они издавались в период становления законодательства об образовании по вопросам, требующим законодательного решения, в тех случаях, когда соответствующий закон еще не был принят. К таким указам, в частности, относятся утратившие силу Указ Президента РСФСР от 11 июля 1991 г. № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР»6 и Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. № 1487 «О гарантиях прав граждан Российской Федерации на получение образования»7.

Указ Президента РСФСР № 1, изданный за год до принятия Закона РФ «Об образовании», объявлял сферу образования приоритетной и предусматривал ряд важных мер, направленных на ее поддержку. Однако он не был отменен после принятия Закона, и оба нормативных акта, содержащие, в том числе, дублирующие нормы (ст. 54 Закона и п. 2 Указа), существовали параллельно. Указ Президента РФ № 1487 был принят с целью разрешить коллизию, возникшую между нормами ст. 43 Конституции РФ и ст. 5.3 Закона РФ «Об образовании» (в ред. от 11.07.1992 г.), и до внесения изменений и дополнений в ст. 5.3 Закона РФ «Об образовании» подтвердить государственную гарантию права граждан на получение бесплатного среднего (полного) общего и начального профессионального образования. Однако он не был отменен в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений...»8 и утратил силу только в 1999 г.

Такие нормативные акты, как Указы № 1 и № 1487, нельзя назвать подзаконными актами. Они не развивают норм законов и не способствуют их реализации. Они призваны обеспечивать правовое регулирование тех или иных вопросов лишь до момента вступления в силу соответствующих федеральных законов (или их отдельных норм). После этого указы, даже если они изданы в строгом соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ и не противоречат нормам федеральных законов, должны быть отменены (или изменены в соответствующей части), чтобы не создавать почву для возможных коллизий, т.е. исключить возможность образования двух параллельных систем подзаконных актов, одна из которых будет «обслуживать» нормы законов, в другая – нормативных указов Президента РФ.

Кроме того, параллельное существование одних и тех же норм в указах Президента и федеральных законах нецелесообразно. Норма, заимствованная из указа и включенная в действующий закон, обретает силу нормы федерального закона, который в соответствии с принципом верховенства закона, обладает большей юридической силой, чем указ Президента РФ, и в силу своего статуса гарантирует исполнение данной нормы. Следовательно, нет смысла сохранять эту же норму в нормативном акте меньшей юридической силы. Таким образом, нормативные указы Президента РФ занимают особое положение в системе законодательства об образовании. Подавляющее большинство действующих указов, по сути, направлено на обеспечение реализации норм Закона РФ «Об образовании», особенно в том, что касается государственных гарантий. Такие указы не дублируют нормы Закона, а развивают и дополняют их. Следовательно, они соответствуют общей цели нормативного регулирования – «способствуют упорядочению общественных отношений, внесению единообразия и стабильности в социальную жизнь путем установления общих правил»9.

В то же время нормативные указы не имеют непосредственной связи с Законом. Поэтому следует признать, что указы существуют как бы параллельно с Законом, тем более что они могут создавать свою систему подзаконных актов. На этом основании трудно согласиться с теми исследователями, которые рассматривают нормативные указы Президента РФ в качестве подзаконных актов10.

Типичными подзаконными актами являются нормативные акты Правительства РФ, которое, как высший исполнительный орган государственной власти, «на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ» обязано издавать постановления и распоряжения и обеспечивать их исполнение (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ).

Круг вопросов, имеющих непосредственное отношение к сфере образования и подлежащих регулированию актами Правительства РФ, определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Правительство в рамках своих полномочий обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, содействует развитию бесплатного образования (ст. 17). В соответствии с другими своими функциями и полномочиями Правительство РФ реализует государственную налоговую политику в сфере образования, регулирует вопросы финансового обеспечения образования как одной из бюджетных сфер (ст. 15), обеспечивает выполнение международных договоров Российской Федерации в сфере образования (ст. 21). Кроме того, Правительство РФ обеспечивает социальную поддержку граждан в процессе получения образования и принимает меры, способствующие реализации трудовых прав граждан (ст. 16), что применительно к сфере образования означает, в том числе, обеспечение условий и оплаты труда, соответствующих деятельности педагогических работников.

Наиболее распространенной формой правительственного нормативно-правового акта, издаваемого в рамках перечисленных полномочий, являются постановления, принимаемые в целях регулирования важнейших организационных вопросов сферы образования, утверждения других нормативных документов, к которым относятся концепции, программы, положения, порядки, перечни11. Важнейшими правительственными актами, определяющими основные направления развития российского образования, являются постановления от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации»12, от 25 мая 1995 г. № 498 «О развитии высшего и среднего образования в Российской Федерации»13. Актом Правительства РФ была одобрена Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г.

В соответствии с п. 5 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» постановлениями Правительства утверждаются Типовые положения, регулирующие деятельность образовательных учреждений различных типов и видов. Типовые положения, будучи структурными актами, определяют порядок деятельности образовательных учреждений, порядок государственного контроля над их деятельностью, права и обязанности образовательных учреждений, а также права и обязанности тех субъектов образовательных правоотношений, которые состоят в правоотношениях с образовательным учреждением (обучающихся, их родителей или иных законных представителей и педагогических работников).

В развитие норм законодательных актов об образовании и в соответствии со своими полномочиями Правительство РФ устанавливает нормативы финансирования федеральных государственных образовательных учреждений (что предусмотрено п. 6 ст. 41 Закона РФ «Об образовании»), а также утверждает «вторичные» акты, направленные на урегулирование важнейших вопросов. В частности, постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796 утверждено «Положение о лицензировании образовательной деятельности»14, постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1323 – «Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения»15.

К актам, подлежащим утверждению Правительством РФ, также относятся: порядок разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов; перечень направлений профессиональной подготовки, по которым обучение в форме экстерната, в заочной и вечерней формах не допускается; перечень международных и иностранных организаций, предоставляющих необлагаемые налогами гранты для поддержки науки, образования, культуры; перечень международных, иностранных и российских премий, не подлежащих налогообложению, и др.

Осуществляя в рамках своих полномочий регулирование вопросов сотрудничества с зарубежными странами в области образования, Правительство РФ издает постановления, в которых устанавливает квоты на подготовку, переподготовку, повышение квалификации иностранных граждан в России, а также на ведение преподавательской и научно-исследовательской деятельности российских граждан за пределами России, что предусмотрено в ст. 33.2 названного Федерального закона. Правительство РФ также регулирует вопросы поступления в аспирантуру и докторантуру лиц без гражданства.

Некоторое несоответствие прослеживается и в тех случаях, когда Правительство РФ в рамках своих полномочий издает постановления с целью обеспечить правовое регулирование тех вопросов сферы образования, которые не были предусмотрены законодателем. Так, формально за пределами норм Закона и Федерального закона остаются вопросы, связанные с единым государственным экзаменом16. Эксперимент по введению единого государственного экзамена проводится в целях реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. по решению Правительства РФ и регулируется издаваемыми им актами. Он направлен на совершенствование порядка приема в образовательные учреждения с целью повышения доступности высшего профессионального образования и одновременно позволяет отработать новый механизм финансирования вузов.

Правоотношения, возникающие в связи с данным экспериментом, не противоречат основным положениям законодательных актов об образовании, хотя следует заметить, что это объясняется, главным образом, отсутствием детальной законодательной регламентации вопросов проведения государственной (итоговой) аттестации и приема в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования. По результатам эксперимента планируется внести соответствующие изменения в Закон РФ «Об образовании» и в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»17.

Другим примером является постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 676 «Об университетских комплексах»18, направленное на регулирование деятельности университетских комплексов в Российской Федерации, создание которых связано с участием России в Болонском процессе. Принятие указанного постановления требовало наличия соответствующих законодательных норм. Однако, несмотря на то, что с момента издания указанного постановления (2001 г.) в Федеральный закон неоднократно вносились различные изменения и дополнения, он по-прежнему не предусматривает создание университетских комплексов.

Практика включения норм постановлений Правительства в законодательные акты имела место и раньше. Так, в первую редакцию Закона были включены многие нормы «Временных положений…», утвержденных правительственным постановлением. При подготовке второй редакции Закона (от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ) появилась заимствованная из более ранних постановлений Правительства РФ норма, в соответствии с которой государственным и муниципальным образовательным учреждениям среднего и высшего профессионального образования предоставлялось право на осуществление приема обучающихся с условием оплаты стоимости обучения сверх контрольных цифр (п. 10 ст. 41). Поскольку Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), практику включения эффективных и оправдавших себя норм постановлений Правительства (а также норм «вторичных» актов, утвержденных правительственными постановлениями) в законодательные акты можно рассматривать как один из возможных путей развития законодательства.

Таким образом, круг вопросов сферы образования, регулируемых на основании постановлений Правительства РФ, представляется довольно широким19. В то же время ряд законодательных норм (в основном, затрагивающих регулирование финансовых вопросов) так и не был обеспечен правовыми механизмами на уровне правительственных актов. Это препятствовало реализации соответствующих норм и привело к их исключению из Закона РФ «Об образовании» и Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» как «неработающих». При этом соответствующие вопросы (финансирование сферы образования и заработная плата педагогических работников) так и остались нерешенными20. В структурном отношении постановления Правительства РФ представляют собой ту правовую ступень, с которой «фактически начинается действие закона, рассчитанного на последующую совокупность подзаконных актов разных уровней»21. Следуя этой логике, можем сказать, что нормы постановлений Правительства должны получить развитие в подзаконных актах, принимаемых на федеральном и региональном уровнях.

На региональном уровне нормы постановлений Правительства РФ, регулирующие вопросы сферы образования, находящиеся в исключительном ведении Федерации, могут быть реализованы непосредственно, но могут и получить развитие (с целью учета региональных особенностей) в нормативных актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом региональные нормы, принимаемые в развитие норм правительственных постановлений, не должны противоречить последним, что является главным условием их легитимности. К сожалению, на практике данное правило соблюдается далеко не всегда, в результате чего возникают противоречия, затрудняющие процесс правоприменения.

На федеральном уровне следующую правовую ступень, на которой получают развитие нормы правительственных актов, образуют акты федеральных государственных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять управление в сфере образования. Данная совокупность актов в юридической литературе сохраняет свое традиционное название – ведомственные акты.

К нормативным ведомственным актам относятся приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения. Они принимаются в строгом соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и в большинстве своем подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, что способствует повышению их качества.

Подзаконный характер нормативных ведомственных актов проявляется в том, что они издаются «на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции» (п. 1 Правил). Иначе говоря, подобно актам Правительства РФ, они принимаются в развитие норм законов и нормативных актов Президента РФ и должны «служить инструментом раскрытия их смысла»22, способствовать их реализации. Но, в отличие от правительственных актов, они направлены на регулирование более узких вопросов, что подчеркивает их предметно-специализированный характер как актов, издаваемых органами специальной компетенции.

В настоящее время ведомственные акты по вопросам образования издаются Министерством образования и науки РФ, а также находящимися в его ведении Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки и Федеральным агентством по образованию, компетенция которых определяется соответствующими положениями. Однако массив ведомственных актов по вопросам образования включает действующие акты, изданные с 1993 по 2006 гг. федеральными государственными органами исполнительной власти (Министерством образования РФ, Государственным комитетом по высшему образованию РФ, Министерством общего и профессионального образования РФ), обеспечивавшими проведение государственной политики и управление в сфере образования и осуществлявшими свою деятельность на основании соответствующих Положений. Самым распространенным видом нормативного ведомственного акта являются приказы, поскольку форма приказа в полной мере соответствует оперативно-распорядительной функции ведомственных актов23.

В силу распорядительного характера приказов наиболее частым основанием для их издания является потребность в утверждении «вторичных» нормативных актов, к которым на данной правовой ступени относятся положения, порядки, перечни, правила, инструкции; все они издаются с целью организации и упорядочения управленческой деятельности в сфере образования и призваны обеспечить исполнение норм законов, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений.

В развитие норм Закона РФ «Об образовании» в разное время принимались приказы, утверждавшие порядок лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений (ст. 33), типовые положения о филиалах вузов; порядок приема в государственные и муниципальные учреждения начального и среднего профессионального образования (ст. 16; ст. 23); порядок перевода студентов вузов из одного образовательного учреждения в другое; положение о получении общего образования в форме экстерната; документы по итоговой аттестации и награждению выпускников (п. 3 ст. 19); положения об итоговой государственной аттестации выпускников вузов (п. 4 ст. 15) и о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений (п. 3 ст. 35) и другие.

Издание некоторых «вторичных» нормативных актов прямо предусмотрено отсылочными нормами Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В частности, п. 9 ст. 6 Федерального закона предусматривает издание положения об экстернате в государственных и муниципальных вузах, п. 3 ст. 8 – положения о филиалах вузов, п. 2 ст. 20 – о замещении должностей научно-педагогических работников. Кроме того, Федеральный закон предусматривает издание нормативных актов, регулирующих порядок приема в вузы и порядок перехода обучающихся из одного вуза в другой (п. 6 ст. 16), а также порядок выдачи свидетельств об установлении эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании и об ученых званиях (п. 5 ст. 23).

Издание перечисленных «вторичных» нормативных актов, утверждаемых приказами, а также тех, которые прямо не предусмотрены нормами Закона и Федерального закона, обусловлено полномочиями Министерства образования и науки РФ, а также его предшественников – Министерства образования РФ и Министерства общего и профессионального образования РФ. В рамках этих полномочий издаются приказы, направленные на организационное обеспечение реализации управленческих решений Правительства РФ, в том числе «вторичных» нормативных актов, утвержденных постановлениями Правительства РФ24. Например, во исполнение постановления Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796, утвердившего Положение о лицензировании образовательной деятельности, Министерство утвердило порядок лицензирования по образовательной программе «Мастер делового администрирования», а также перечень документов и материалов, представляемых к лицензионной экспертизе при проведении комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения. Во исполнение постановления Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505, утвердившего Правила оказания платных образовательных услуг25, Министерство утвердило примерную форму соответствующего договора26. На основании постановления Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1323 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения»27 Министерство утвердило Порядок рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации вуза, а также форму примерного договора, заключаемого с целью оформления информационно-методического сопровождения процедуры государственной аккредитации вуза. Примерные формы договоров, утверждаемые приказами, также издавались на основании типовых положений.

В нормативных приказах получили развитие нормы постановлений Правительства РФ, принятых по таким важным вопросам сферы образования, как лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация высших учебных заведений, организация и проведение единого государственного экзамена, государственные образовательные стандарты и др. Причем некоторые приказы принимались с целью реализации решений коллегии Министерства, принятых во исполнение постановлений Правительства28.

В то же время среди ведомственных актов встречаются так называемые информационные приказы, в которых излагается содержание законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ с целью информирования нижестоящих органов и должностных лиц. Например, приказом Министерства образования РФ от 28 февраля 2002 г. № 624 «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и статью 50 Закона Российской Федерации «Об образовании» объявлялось содержание Федерального закона от 13 февраля 2002 г. № 20-ФЗ; Приказом Министерства образования РФ от 10 сентября 1999 г. № 275 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» объявлялся Указ Президента РФ от 31 августа 1999 г. № 1134; Приказом министерства образования РФ от 27 июня 2002 г. № 2472 «О комплексе межведомственных мероприятий по реализации в 2002–2005 годах Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» объявлялось поручение заместителя Председателя Правительства РФ В. Матвиенко от 6 июня 2002 г. № ВМ-П8-08255; Приказом Министерства образования РФ от 8 августа 1996 г. № 404 «О приемной семье» объявлялось постановление Правительства от 17 июля 1996 г. № 829, изданное в соответствии с Семейным кодексом РФ; Приказом Министерства общего и профессионального образования РФ от 2 февраля 1999 г. № 225 «О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу отдельным категориям граждан» для сведения ректоров вузов объявлялось соответствующее постановление Правительства РФ.

Такие приказы в целом не содержат новых норм права, поскольку они не развивают, а только излагают нормы других правовых актов. Содержащиеся в таких актах нормы вышестоящих органов имеют юридическую силу, производную от издавшего их органа, т.е. силу закона, указа, постановления или распоряжения Правительства РФ, а сами информационные приказы не обладают юридической силой нормативного ведомственного акта29.

В то же время форма приказа в таких случаях выбирается не случайно. Распорядительный характер, свойственный любому приказу, проявляется здесь в предписании, обращенном к определенному кругу должностных лиц, «принять к руководству» нормы объявленных правовых актов30. Кроме того, некоторые информационные приказы могут содержать новые нормы, направленные на отмену ведомственных документов, утративших силу в связи с излагаемым решением вышестоящего органа власти. Однако, несмотря на наличие распорядительных предписаний, в целом нормы таких приказов не являются первичными, а потому информационные приказы не могут быть признаны нормативными актами31.

Другой вид ненормативных ведомственных актов представлен разъяснениями, которые также могут издаваться в форме писем. Основанием для их издания является необходимость пояснения конкретных вопросов, в том числе связанных с исполнением норм законов, актов Президента и Правительства, а также нормативных приказов Министерства образования РФ. Примером разъясняющего ведомственного акта является Разъяснение Министерства общего и профессионального образования от 15.06.1998 № 938/14-12. Оно содержит толкование ст. 7 Закона РФ «Об образовании», объясняя назначение государственных образовательных стандартов, а также посвящено разъяснению вопросов, связанных с использованием Базисного учебного плана, утвержденного приказом Министерства в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1994 г. № 174.

Разъясняющий характер имеет Письмо Госкомвуза РФ от 2 апреля 1996 г. № 31-32-38ин/08, в котором на основании норм Закона, Типовых положений об образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования и некоторых постановлений Правительства РФ объясняется порядок оказания дополнительных образовательных услуг. Другим примером разъясняющего письма является Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 17 января 2005 г. № 01-16/05-01, содержащее разъяснение по поводу новшеств в вопросах получения лицензии на право ведения образовательной деятельности.

Письма, содержащие разъяснения, могут называться инструктивными. Примером такого ведомственного акта является инструктивное письмо Министерства общего и профессионального образования от 8 июня 1998 г. № 30, в котором на основании норм Закона РФ «Об образовании» и Гражданского кодекса РФ разъяснялись вопросы, связанные с регулированием правового статуса образовательных учреждений. Ведомственные акты по вопросам образования представляют собой огромный массив изданных в разное время нормативных и ненормативных документов, регулирующих практически все важнейшие аспекты отношений, возникающих в сфере образования, в том числе образовательных правоотношений.

Хотя к российскому законодательству об образовании могут быть отнесены только нормативные акты органов исполнительной власти (п. 1 ст. 3 Закона), все ведомственные акты, обладая общими свойствами – «подзаконностью, специализированностью и оперативной распорядительностью»32, – выполняют сходные функции в обеспечении правового регулирования отношений, возникающих в сфере образования. Будучи важным звеном в правовой цепи, они призваны содействовать реализации законодательных норм, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Однако нередко отдельные ведомственные нормы противоречат действующему законодательству, тем самым нарушая или ограничивая различные образовательные права граждан.

Колоссальный объем и невысокое качество ведомственного нормотворчества заставляют задуматься о возможных путях его сокращения. Безусловно, нельзя недооценивать важную роль ведомственных актов (как нормативных, так и ненормативных) в формировании массива локальных актов (правовых актов, издаваемых образовательными учреждениями и организациями), особенно в условиях, когда нормы действующих законов об образовании, лишенные правовых механизмов, нуждаются в конкретизации33. Но при этом необходимо исключить вторжение ведомственной управленческой инициативы в сферу вопросов, входящих в компетенцию образовательного учреждения (организации) и регулируемых исключительно на локальном уровне. Это предполагает отказ от излишне подробного регулирования тех или иных вопросов посредством инструктивных и рекомендательных писем.

Хотя локальные правовые акты, издание которых прямо предусмотрено рядом норм Закона и Федерального закона34, остаются за рамками собственно системы законодательства, они играют очень важную роль в процессе правового регулирования образовательных отношений. Это обусловлено тем, что локальный уровень правового регулирования представляет собой последнее звено в правовой цепи. Именно на этом уровне происходит непосредственная организации системы управления вузов35.

Важнейшим локальным актом является устав образовательного учреждения (организации), разработка которого должна осуществляться на основе и в строгом соответствии с нормами ст. 13 Закона РФ «Об образовании». В уставе, в том числе, должен быть приведен перечень локальных актов, принимаемых администрацией образовательного учреждения (организации).

Наиболее подробно деятельность вуза и порядок управления им определяется в уставах (например, Устав Московской государственной юридической академии, Устав Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова36, Устав Московского государственного технического университета им. Н.Э. Баумана 1997 г.37).

Наиболее распространенным видом локального акта является приказ руководителя (заведующего, директора, ректора)38. Приказы издаются с целью правового оформления управленческих решений, принимаемых на основе и во исполнение закона (утверждение списков граждан, зачисленных в образовательное учреждение и выпущенных из него, решения вопросов отчисления, поощрений и дисциплинарных взысканий и др.). Среди других локальных источников образовательного права, в значительной степени определяющих вопросы организации и деятельности образовательных учреждений, следует отметить договоры между учредителем и образовательным учреждением, различного рода административно-правовые договоры39.

Во избежание нарушений права граждан на образование и связанных с ним прав, локальное правовое регулирование должно быть подзаконным. Оно должно осуществляться (п. 2 ст. 32 Закона) исключительно в рамках компетенции образовательного учреждения (организации) и в строгом соответствии с законом (а также с нормами принятых на основе закона правительственных и ведомственных подзаконных актов, в том числе, «вторичных»). Поэтому пробелы, имеющие место на законодательном уровне, не могут быть заполнены посредством локальных правовых норм. В противном случае возникнет ситуация, когда на локальном уровне правоприменитель фактически вторгается в компетенцию законодателя, а в правовом государстве только законодатель устанавливает основы правового регулирования тех или иных отношений. Кроме того, разнообразие подходов правового регулирования при отсутствии правовых основ может лишить граждан возможности защиты своих образовательных прав, в том числе, при помощи судебной процедуры.

В целом же проблема правового регулирования образовательных отношений на различных уровнях в строгом соответствии с действующим законодательством об образовании, в том числе, в пределах компетенции, установленной Законом, является довольно острой. Ее характерное проявление – принятие региональных нормативных правовых актов с превышением компетенции, предоставленной субъекту Российской Федерации, о чем свидетельствуют многочисленные примеры40. Такая практика неправомерна и порождает огромное количество противоречий, не способствующих сбалансированности и эффективности трехуровневой системы российского законодательства об образовании41.

Как указывалось выше, нормативно-правовую основу управления вузами составляют нормативные правовые акты в области образования. В соответствии со ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Установлен приоритет международных договоров РФ по сравнению с внутренним законодательством. Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться как в международных договорах и соглашениях, регулирующих исключительно образовательные отношения, так и в различных видах договорах и соглашениях, в которых вопросы образования затрагиваются прямо или опосредованно, наряду с другими вопросами42.

Примером последних может служить Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.)43. В статье 13 этого международно-правового акта закреплено право каждого человека на образование и определены основные гарантии реализации этого права. Отдельные нормы содержатся в многосторонних конвенциях. Среди них можно выделить:

- международные правовые акты универсального характера, многие из которых приняты под эгидой ООН, Организации объединенных наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ) и т.д.: Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята в г. Париже 14 декабря 1960 г. на 11-й Генеральной конференции ЮНЕСКО)44; Соглашение о ввозе материалов образовательного научного и культурного характера (заключено в Лейк-Саксесе, Нью-Йорк 22 ноября 1950 г.)45;

- так называемые региональные международно-правовые акты, принятые в рамках Совета Европы, СНГ, региональные конвенции ЮНЕСКО: Конвенция о признании учебных курсов дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы (заключена в Париже 21 декабря 1979 г.)46; Европейская конвенция об академическом признании университетских квалификаций (ЕТЗ № 32) (заключена в Париже 14 декабря 1959 г.)47; Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты (подписана в Париже 11 декабря 1953)48;

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться в международно-правовых актах, основное содержание которых непосредственно не связано со сферой образования: например, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (ЕТ8 № 157) (заключена в Страсбурге 1 февраля 1995 г.)49.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации установлен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Этот законодательный акт применяется к международным договорам Российской Федерации (межгосударственным, межправительственным договорам и договорам межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.). Таким образом, на современном этапе развития федеральное законодательство об образовании состоит из огромного количества нормативных правовых актов, в большинстве своем подзаконных, объединенных вокруг базового законодательного акта. По сходному пути пошло развитие образовательного законодательства на региональном уровне, где удельный вес законодательных норм также невелик по сравнению с нормами подзаконных актов50.



В условиях преобладания подзаконного нормотворчества над законотворчеством можно рассматривать систему законодательства об образовании только как совокупность законов и подзаконных актов с явным количественным превосходством последних. Такая система, складывавшаяся под влиянием «ситуационной логики», представляет собой нормативно-правовой массив, который, как справедливо отмечает Д.А. Ягофаров, «как в количественном, так и в коллизионном отношениях перешагнул разумные рамки»51. Ей свойственны, в первую очередь, пробельность и фрагментарность, громоздкость и противоречивость, что осложняет процесс правоприменения и создает почву для возникновения юридических споров. Таким образом, необходимость совершенствования системы законодательства об образовании в силу наличия рассмотренных выше серьезных проблем, связанных с особенностями ее формирования, сегодня представляется очевидной. При этом первоочередное внимание должно быть уделено проблемам, решение которых обеспечило бы увеличение удельного веса законодательных норм и более полного регулирование собственно образовательных правоотношений, сокращение объема ведомственного нормотворчества, прежде всего в части регламентации права на образование и прав в образовании, устранение пробельности и противоречивости нормативных правовых актов.


1 См.: Дубровина С.Ю. Административно-правовое регулирование образовательной деятельности в России: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 21.

2 См.: Тихомиров Ю.А. Закон в системе нормативных актов // Проблемы законотворчества Российской Федерации. М., 1993. С. 16.

3 См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 46.

4 См.: Realising the European Higher Education Area. Communique of the Conference of Ministers Responsible for Higher Education in Berlin. 19 September 2003.

5 См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 102.

6 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 31. Ст. 1025.

7 См.: СЗ РФ. 1994. № 11. Ст. 1199.

8 См.: Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» //СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

9 См.: Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 9.

10 В частности, В.М. Сырых квалифицирует указы президента как «акты наивысшей юридической силы в системе федеральных подзаконных актов». См.: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000. С. 102. В.О. Лучин и А.В. Мазуров рассматривают указы в качестве подзаконных актов на том основании, что они принимаются по вопросам, требующим законодательного решения. См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М., 2000. С. 18.

11 Перечисленные виды актов имеют очевидное «нормативно-ориентирующее содержание», но рассматриваются специалистами как «вторичные», поскольку приобретают юридическую силу только после утверждения распорядительным актом, например постановлением Правительства РФ.

12 См.: СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4089.

13 См.: СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2070.

14 См.: СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4249.

15 См.: СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 6006.

16 См., напр.: Приказ Министерства образования Российской Федерации от 9 апреля 2002 г. № 1306 «Об утверждении Положения о проведении единого государственного экзамена» // Российская газета. 2002. № 86.

17 В настоящее время подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Закон РФ «Об образовании» и в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», которым закрепляются полномочия Российской Федерации и ее субъектов по обеспечению и организации проведения государственной (итоговой) аттестации, в том числе, в форме единого государственного экзамена.

18 См.: СЗ РФ. 2001. № 39. Ст. 3771.

19 За немногими исключениями, обусловленными необходимостью осуществлять правовое регулирование тех аспектов, которые не были предусмотрены законодателем, акты Правительства РФ принимаются в соответствии с доктринальной формулой «на основе и во исполнение закона», а потому имеют подзаконный характер.

20 Поэтому, к сожалению, нельзя прийти к выводу о том, что те или иные аспекты отношений сферы образования, не урегулированные на законодательном уровне, получили исчерпывающее правовое регулирование на уровне подзаконных актов Правительства РФ и были решены.

21 См.: Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 90.

22 См.: Братусь С.Н., Казьмин И.Ф., Попова В.И. Ведомственные нормативные акты: понятие и основные проблемы // Закон и ведомственные нормативные акты в СССР. Труды ВНИИСГСиЗ. Вып. 46. М., 1989.

23 Приказы в императивной форме закрепляют управленческие решения федеральных органов исполнительной власти, направленные на организационное обеспечение реализации норм законов, указов Президента, постановлений Правительства и решений коллегии Министерства образования и науки РФ.

24 См.: Меншиков А.А. Указ. соч. С. 87.

25 См.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3016.

26 См.: Казора Н.Ф. Административно-правовая организация механизма лицензирования образовательной деятельности учреждений высшего и среднего профессионального образования: Дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2005. С. 61.

27 См.: СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 6006.

28 См.: Спасская В.В. Указ. соч. С. 25.

29 См.: Меншиков А.А. Указ. соч. С. 110.

30 Свирплис Н.П. Административно-правое регулирование в области послевузовского профессионального образования: Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 45.

31 См.: Спасская В.В. Указ. соч.

32 См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 99, 100.

33 В этой связи следует согласиться с Ю.Г. Арзамасовым в том, что «правовое регулирование в сегодняшних условиях не может быть осуществлено без ведомственного нормотворчества» См.: Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2004. С. 22.

34 В частности, Закон РФ «Об образовании» определяет содержание устава образовательного учреждения (п. 1 ст. 13) и порядок его разработки и утверждения (п. 2 ст. 13). Нормы п. 4, 5 ст. 13 допускают правовое регулирование различных сторон деятельности образовательных учреждений посредством локальных правовых актов (при условии их соответствия уставу), подлежащих регистрации в качестве дополнений к уставу образовательного учреждения. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» дополняет круг вопросов, которые могут быть урегулированы уставом вуза (п. 3 ст. 8; п. 2 ст. 12; п. 3, 10 ст. 16; п. 4 ст. 20).

35 См.: Андиева М.С. Государственное регулирование образовательной деятельности в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 17.

36 См.: http://www.pcp.msu.ru/win/info/ustav/par1.html.

37 См.: http://powernet.bmstu.ru/doc/ustav_mgtu.htm.

38 Приказами утверждаются «вторичные» акты – правила приема, правила внутреннего распорядка, должностные инструкции, учебные планы, в том числе включающие локальный компонент образовательного стандарта соответствующего уровня образования.

39 См.: Дубровина С.Ю. Административно-правовое регулирование образовательной деятельности в России: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 23.

40 Наиболее характерные примеры приводятся в Обзоре практики проведения территориальными органами Минюста России юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам образования в соответствии с приказом Минюста России от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 11.

41 См., напр.: Bologna Declaration. Joint Declaration of the European Ministers of Education Convened in Bologna on the 19th of June 1999; Message from Salamanca. Shaping the European Higher Education Area. Salamanca, 29, 30 March 2001; Towards the European Higher Education Area. Communique of the Meeting of European Ministers in Charge of Higher Education in Prague. May 19th, 2001.

42 Высшее образование – интеллектуальный потенциал страны // Постатейный комментарий к Федеральному закону о высшем образовании. / Под ред. д.ю.н. А.Н. Козырина и к.ю.н. В.В. Насонкина. М., 2005. Выпуск № 20. С. 21.

43 См.: Ведомости ВН СССР. 1976. № 17. Ст. 1831.

44 См.: Ведомости ВС СССР. 1962. № 44. Ст. 452.

45 См.: Бюллетень международных договоров. 1999. № 3. С. 3–20.

46 См.: Ведомости ВС СССР. 1982. № 46. Ст. 855.

47 См.: СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4837.

48 См.: СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4835.

49 См.: СЗ РФ 1999. № 11. Ст. 1256.

50 См.: Realising the European Higher Education Area. Communique of the Conference of Ministers Responsible for Higher Education in Berlin. 19 September 2003.

51 См.: Ягофаров Д.А. Методология и методика сравнительно-правовых исследований в области образовательного права // Право и образование. 2004. № 1. С. 18.


Смотрите также:
Об образовании в россии
323.18kb.
1 стр.
Исследовательская работа «Роль полевого практикума в экологическом образовании школьников»
172.43kb.
1 стр.
Инновации в высшем образовании как стратегический фактор развития россии
95.68kb.
1 стр.
Директор гаоу спо мензелинский
420.08kb.
1 стр.
Законом «Об образовании»
268.19kb.
1 стр.
Роль пакетов прикладных программ в образовании студентов технического вуза
34.75kb.
1 стр.
Исследовательское обучение и проектирование в современном образовании
111.39kb.
1 стр.
Законом РФ «Об образовании»
58.2kb.
1 стр.
Искусствоведение в современном гуманитарном знании и художественном образовании в россии
452.08kb.
3 стр.
Темы курсовых работ по дисциплине «Теория и методика обучения праву»
19.66kb.
1 стр.
Закона «Об образовании»
125.68kb.
1 стр.
Программа «Внутришкольный мониторинг как способ повышения успеваемости и качества образования учащихся»
247.47kb.
1 стр.