Главная страница 1
Концепция и механизмы реализации государственно-частного партнерства
Соловьев М.М., Жалкубаева К.Г.
Государственный университет – Высшая школа экономики

101990, Москва, ул. Мясницкая, дом 20, ГУ-ВШЭ

msoloviev@hse.ru, soloviev@vshpp.ru

1. Истоки, сущность и достигнутые масштабы партнерских проектов

Современный этап социально-экономического развития общества характеризуется все большим вниманием к концепциям и механизмам партнерских отношений. Идеи государственно-частного партнерства стартовали в начале 90-х годов в Великобритании в рамках проектов частной финансовой инициативы (Private Financial Initiative – PFI) [1-3]. К середине 2000-х годов объемы партнерских проектов (в форме PFI), реализованных в Великобритании, превысили 26 млрд. фунтов стерлингов, и было запланировано еще около пятисот проектов подобного масштаба. В мировой практике государственно-частного партнерства среди наиболее успешных примеров - масштабные проекты по развитию внутри- и межгосударственной транспортной инфраструктуры, проекты в сфере энергетики, здравоохранения и образования. Стоимость таких проектов достигает сотен миллионов долларов, а сроки реализации (в том числе строительства или иного развития объекта партнерства и его последующей коммерческой эксплуатации в стабильном режиме частным партнером в интересах общества) измеряются десятилетиями [3-8] .

Методически важно подчеркнуть, что в развиваемых концепциях и принципах под государственно-частным партнерством (Public-Private Partnership – PPP) понимают приобретение качественных услуг в зоне ответственной деятельности публичного сектора на долгосрочной основе с преимущественным привлечением финансовых средств и управленческих навыков частного сектора [3]. В этом плане частная финансовая инициатива PFI стала одним из пионерных вариантов таких РРР-приобретений, открытых для государственного сектора, со своими особенностями, издержками и выгодами. Распространение опыта PFI и затем PPP содействовало развитию широкого спектра механизмов, применяемых для управления недвижимым имуществом публичного сектора и развития отраслей инфраструктуры. В их числе концессии, обратная аренда (Sale-Leaseback), аутсорсинг и другие [4-8].

Положительный опыт PFI послужил тому, что концепции и механизмы партнерства стали применять и во взаимодействиях между частными собственниками. Тенденции современного менеджмента таковы, что концепция конкурентной борьбы за потребителя, за долю на рынке перестает быть определяющей в стратегии роста и развития компаний. На смену приходят идеи и механизмы партнерства, в том числе и в условиях возможных противоречий интересов сторон. Масштабные соглашения, охватывающие управление активами недвижимого имущества в миллиарды долларов в частности, в банковском секторе и торговле, стали прецедентами партнерства частного сектора в сфере недвижимости (Real Estate Partnership - REP) [6, 9].

В настоящее время обобщение и распространение опыта партнерских отношений вызывает большой интерес во всем мире; разрабатываются не только методические и нормативные основы, но и стандарты государственно-частного партнерства [1-3, 10]. При этом большое внимание уделяют ключевым характеристикам и особенностям партнерства. Так, жизненные циклы партнерских проектов часто составляют многие десятки лет; они затрагивают экономические интересы крупнейших собственников, сложные социальные аспекты качественного предоставления услуг обществу. И в то же время, содержательная суть партнерских отношений выходит за рамки гражданско-правового регулирования, традиционных договорных отношений. Здесь важную роль начинает играть взаимное доверие как результат общих норм и ценностей социально-культурного характера, которые, имея определенную меру, существенно влияют на результаты партнерства и партнерских проектов [11-13].

Динамика внешней и внутренней среды партнерских проектов и возможные перемены в уровнях взаимного доверия приводят к необходимости целенаправленного управления этими процессами. За десятилетия жизни проекта могут происходить экономические и социальные сдвиги во внешней среде проекта, а также процессы, приводящие к изменениям доверия между участниками, например, за счет структурных перестроек в результате слияний и поглощений корпораций частного сектора, перемен в органах власти и проводимой ими политики. В результате сторонами будут изменяться оценки рисков, проектных и эксплуатационных затрат и взаимных финансовых претензий, возникать желания изменять схемы и динамику перехода прав собственности и т.д., приводя к управленческой задаче целенаправленной и согласованной корректировки параметров партнерского соглашения и реализуемого проекта. Поскольку возможные изменения среды проекта и уровня доверия касается каждого из партнеров, то анализ складывающихся ситуаций и поиск управленческих решений необходимо вести с позиций каждого из них. При этом следует учитывать те рычаги, которыми участники обладают реально. Это, например, для государственного участника возможности воздействий на нормативную правовую базу хозяйственных отношений, налогового и градостроительного регулирования. Частные компании опираются на свою внутрикорпоративную нормативную базу, стандарты управления и оценки эффективности реализуемых проектов и т.д. Основной же акцент, именно в силу сущности равноправного партнерства, следует делать на те аспекты, которые могут быть оценены и разрешены только по взаимному согласованию, как, например, по возможным изменениям в ранее установленных схемах и динамике регулирования и перехода правомочий собственности, перераспределения потоков затрат и результатов. Важно, что подобные оценки и решения (в том числе, подтверждающие взаимную приемлемость ранее принятых и последующих решений) следует проводить регулярно на протяжении всего жизненного цикла партнерства. Тем самым формулируются условия по созданию системы мониторингового типа и построения организационной структуры управления партнерскими отношениями на множестве реализуемых проектов.

В работе основное внимание сосредоточено на вопросах организации и управления при подготовке и реализации партнерских проектов. Акцент на управленческие аспекты вызван не только значительными масштабами и продолжительностями таких проектов, но также самой сутью партнерских отношений. Для определенности в качестве прикладной области рассматриваемого круга вопросов определены получившие обширную практику партнерские проекты, связанные, главным образом, с развитием автодорожной инфраструктуры [3-8]. Табл. 1 дает представление о достигнутой доле платных дорог в ряде развитых и развивающихся стран различных континентов.
Таблица 1. Сети автомобильных дорог (ранжирование по доле платных дорог)

Страна


Сеть автомобильных дорог в стране

Автодороги (всего)

[км]


Автомагистрали

[км] / % от общей протяженности



Доля платных дорог в составе

автомагистралей



Мексика

303 262

5 683 / 1.87%

100%

Аргентина


500 000

10 400 / 2.08%

94%

Италия

314 360

6 500 / 2.07%

86%

Франция


966 000

8 923 / 0.92%

75%

Япония

1 144 360

15 079 / 1.32%

61%

ЮАР

525 000

1 440 / 0.27%

57%

Испания

343 200

8 200 / 2.39%

28%

По данным табл. 1 можно проследить некоторые мировые тенденции в сфере развития автодорожной инфраструктуры. Относительно невысокий и сравнительно близкий для большинства стран процент высококлассных автомагистралей (1-2%) при также близких и значительных цифрах общей протяженности автодорог (свыше 300 тыс. км), в определенной мере, свидетельствует о перспективах дальнейшего развития современной дорожной инфраструктуры. А преобладающая в составе дорог доля коммерческих автомагистралей (вплоть до 100% в Мексике и ряде других стран, как, например, в Индонезии и Республике Корея) отражает ведущую в этом процессе роль частных компаний, привлекаемых в качестве партнеров государством и мотивируемых возможностями прибыльного инвестирования. Соответственно первостепенное значение приобретают инвестиционные проекты как средство реализации целей государственно-частного партнерства.

В то же время, нельзя не отметить известные в мировой практике прецеденты полного отсутствия платных автомобильных дорог любых уровней качества в тех же высокоразвитых странах (например, в Германии). Это является следствием целенаправленной государственной политики в данной области инфраструктурного обеспечения (все дороги – бесплатные, в собственности и на ответственном содержании государственных структур). Это еще раз указывает на то, что партнерские инициативы государства, в том числе в сферах их ответственной деятельности, в первую очередь, следуют приоритетам общегосударственных целей и политики, в том числе социальной направленности.
2. Альтернативы правовых форм взаимодействий государства и частного

сектора: государственно-частное партнерство в их перечне

Партнерство как правовая категория не имеет строгого нормативного определения и, соответственно, детального раскрытия, в гражданском законодательстве. В принципе корневая сущность партнерства выходит за рамки традиционных стандартов, фиксированных норм и количественных критериев, в том числе критериев эффективности взаимодействий. Партнерские отношения стартуют с документов типа соглашений о сотрудничестве, меморандумов о намерениях и т.д. И лишь затем материализацию этих отношений осуществляют через вполне конкретные правовые формы и механизмы, схемы и проекты. Партнерские взаимодействия расширяют круг нормативных положений договорного права, сочетая их с некоторой дополнительной системой отношений социально-культурного плана, в частности, таких как доверие. При этом взаимное доверие (включающее такие социально-культурного характера нормы, как предсказуемость, честность, внимание к общественным нуждам, следование этическим нормам, фундаментальным ценностям и т.д.), как показано в [11], имеет вполне конкретную экономическую значимость; общества с высоким уровнем доверия получают серьезные преимущества в своем прогрессе. Современные типы хозяйствующих субъектов (и крупные корпорации, и сетевые структуры малого и среднего бизнеса, построенные на базе быстро прогрессирующих информационных и телекоммуникационных технологий), несмотря на различные принципы их менеджмента, нуждаются во взаимном доверии для эффективного регулирования деловых взаимодействий. Доверие позиционируют в числе первостепенных факторов влияния при взаимодействиях между хозяйствующими субъектами и государством1. Его учет, в частности, важен при поисках способов формирования и путей повышения эффективности инвестиционных проектов государственно-частного партнерства.

Среди правовых форм материализации партнерских отношений для государственного собственника ведущее место принадлежит концессиям как действенному способу срочного и возмездного предоставления исключительных прав частной структуре как партнеру [4, 5]. В отечественных условиях концессионное регулирование базируется на положениях Федерального закона о концессионных соглашениях (2005) и связанных с ним нормативных документов.

В числе других гражданско-правовых форм для целенаправленной поддержки различного рода взаимодействий государства с частным сектором:



  • договоры (контракты) на выполнение работ, оказание услуг, закупки и поставки продукции для государственных нужд, договоры управления, в т.ч. доверительного и др.;

  • аренда различных видов (операционная и финансовая, с правом и без права выкупа, с различными условиями по срокам и ставкам аренды, правилами пересмотра условий договора и т.д.), а также комбинации схем продажи и аренды применительно к объектам недвижимости, как, например, «Обратная аренда» - Sale-Leaseback;

  • приватизация государственного и муниципального имущества, в том числе посредством акционирования предприятий, договоров купли-продажи, аукционных процедур, инвестиционных конкурсов и др., а также нормативно предусмотренные действия, связанные с национализацией и выкупом, в том числе принудительным выкупом земельной и иной недвижимости;

  • совместные предприятия с долевым участием государства, а также приобретения по результатам совместных инвестиционных проектов;

  • соглашения о разделе продукции, также имеющие в виду срочное и возмездное предоставление исключительных прав с компенсацией поставками произведенной продукции (применяемые, главным образом, в сфере недропользования).

Приведенное многообразие форм взаимодействий, в целом, определяет для государственного участника пространство выбора той из них, которая в лучшей мере, в том числе с необходимым уровнем социально-экономической эффективности, подходит для достижения его конкретных целей в его зоне исключительной ответственности. То есть, достижимость и уровень качества услуг конечному потребителю - населению, оценка эффективности взаимодействий в проекте будут в числе ключевых признаков для отдания предпочтений той или иной форме взаимодействий. При этом, рассматривая возможности и обоснованность применения именно форм государственно-частного партнерства (а не просто тех или иных хозяйственных взаимодействий других возможных форм), следует соотносить характеристики каждой из названных форм с базовыми принципами и определениями государственно-частного партнерства. А они формулируются, по определению, как способ вовлечения финансовых и управленческих ресурсов частного сектора именно в пространство исключительной ответственности государства. При такой трактовке концессионные соглашения и проявляют себя как ведущая правовая конструкция государственно-частного партнерства. Тогда как, например, сдача государственным собственником в аренду своих объектов недвижимости или продажа непрофильных активов федеральных и муниципальных унитарных предприятий будут обычными сделками хозяйствующих субъектов. Они не направлены на целенаправленное вовлечение частного сектора в сферу исключительной ответственности публичного сектора, но, тем не менее, требуют от государственного участника, как и от всякого хозяйствующего субъекта, эффективных решений.
3. Многообразие механизмов реализации государственно-частного

партнерства

Объявленные государством намерения о сотрудничестве, в том числе в рассматриваемой форме государственно-частного партнерства, в конце концов, реализуют посредством тех или иных нормативно установленных механизмов (моделей, схем), через конкретные инвестиционные проекты и программы2. Таким образом, реализацию целей и задач, программ и проектов партнерства осуществляют в рамках норм и положений гражданско-правовых отношений.

Поскольку проекты и программы партнерства инициированы государством и направлены на достижение его стратегических целей, на решение задач в его зоне исключительной ответственности, то, соответственно, они носят долгосрочный и крупномасштабный характер. При этом, как и для всех иных направлений и форм хозяйственных взаимодействий государства с частным сектором, принципиальным образом сохраняется конкурсная, конкурентная основа выбора партнеров из частного сектора. В целом эти отношения в отечественных условиях регулируются положениями Гражданского кодекса РФ и Федерального закона (2005) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В мировой практике подобные нормативные документы получили детальное развитие, и, например, в Европейском Союзе (ЕС) они носят обязательный характер, общий для всех стран-участниц ЕС. Их правоприменительная практика тщательно отслеживается органами ЕС. В этом плане значительным событием в нарождающейся российской правоприменительной практике государственно-частного партнерства было проведение в 2006 году первого концессионного конкурса с международным участием для многомиллиардного проекта «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге.

Определяемые для управления реализацией партнерских проектов структуры управления, правовые и организационно-экономические условия могут быть весьма разнообразными, о чем свидетельствует накопленный опыт партнерства [1-8]. В их числе известны такие механизмы (модели, схемы), как:



  • строительство (модернизация, развитие) объекта частным партнером, владение им и управление в течение всего жизненного цикла проекта, передача по окончании проекта партнерства в собственность государству (Build, Own, Operate, Transfer - BOOT); и то же самое, но без заключительной передачи объекта в собственность государству (Build, Own, Operate - BOO);

  • строительство объекта частным партнером, передача затем в собственность государству и последующее управление частным партнером (Build, Transfer, Operate - BTO);

  • пользование объектом по схеме лизинга, модернизация объекта партнерства частным участником и оперативное управление, передача объекта в собственность государству (Lease, Renovate, Operate, Transfer - LROT);

  • проектирование и строительство объекта, пользование на базе лизинга, передача в собственность государству и поддержка в постпроектный период (Build, Lease, Transfer, Maintain - BLTM); и т.д.

Как видно, число сочетаний приведенных компонентов (условий партнерских отношений в части проектирования и строительства, правомочий владения и пользования, функций содержания и управления, смены права собственности и т.д.) весьма велико. А с дополнением этого разнообразия условий финансирования проектов, динамики изменений упомянутых условий по специфическим этапам длительного жизненного цикла партнерства число возможных типов механизмов (и, соответственно, применяемых аббревиатур) возрастает в разы и вряд ли нуждается в полном перечислении. Логично ожидать, что названные и иные возможные комбинации условий взаимодействий будут приводить к различным значениям оценок качества достигаемых результатов партнерства и ожидаемой эффективности для каждого из партнеров. Поэтому в логике выбора конкретного типа механизма ведущая роль отдается многовариантным аналитическим оценкам, поискам компромиссных решений и согласованиям, в том числе удовлетворяющих партнеров уровней эффективности реализуемых проектов.

В то же время, выбор типа механизма зависит и от государственной политики в конкретной области деятельности. Так, применительно к взаимодействиям в развитии транспортной, энергетической и иной инфраструктуры государственного масштаба, государственная политика, как правило, характеризуется стремлением к сохранению формы государственной собственности на объекты инфраструктуры, исходя из критериев национальной экономической, экологической и иной безопасности, антимонопольного регулирования и т.д. Такой подход с ориентацией на сохранение права собственности за государством реализуют, в частности, в проектах государственно-частного партнерства, связанных с развитием и управлением сетями железных и автомобильных дорог, высоковольтной электропередачи и магистральных нефте- и газопроводов, централизованного водоснабжения. По данным Всемирного банка в развивающихся странах на механизмы типа ВОО, ВОТ и BROT3 пришлось на 2003 год около 70% реализуемых проектов государственно-частного партнерства; более половины составили проекты в энергетике и на транспорте.


4. Ключевые факторы комбинирования и выбора механизмов партнерства

Для ориентации и обоснованного выбора конкретного механизма в подготавливаемом партнерстве методически важно определить ключевые факторы взаимодействий участников, которые порождают это разнообразие механизмов реализации партнерских проектов. Их состав следует соотносить с основными признаками, характеризующими партнерские отношения, выделяющими партнерство среди других форм взаимодействий государства с частным сектором. Тогда в их числе будут:



  1. объект партнерства: исходное и конечное вещное (строительное, функциональное) состояние и характеристики объекта предполагаемых партнерских взаимодействий:

- есть ли объект партнерства как таковой физически, как вещь или его надо создавать, строить заново;

- нуждается ли изначально существующий объект партнерства в развитии (расширении, модернизации или иных улучшениях), связанном со значительными капитальными вложениями и принципиальным улучшением качества предоставляемых услуг конечным потребителям - населению, и т.д.;



  1. право собственности на объект партнерства на начало и конец проекта, а также возможные неоднократные перемены прав собственности в течение длительного жизненного цикла проекта;

  2. базовое финансирование (в основных и значительных объемах капитальных вложений) для создания, строительства и/или модернизации объекта партнерских отношений, в том числе как пропорции разделения между частным и государственным участниками ресурсных затрат и обязательств по исполнению работ для достижения целей проекта, финансовых условий предоставления услуг конечному потребителю;

  3. управление объектом партнерства, условия исходного разделения и возможных перераспределений рисков, затрат на управление и результатов в период его создания и эксплуатации.

Рис. 1 демонстрирует образ пространства механизмов партнерских отношений как вариаций из сочетаний выше названных факторов4. Точка в этом пространстве отражает текущее состояние, а с течением времени проекта – последовательные эволюции механизмов реализации проекта. Такое представление может быть визуальной поддержкой в поисках взаимоприемлемых для участников партнерства вариантов решений - сочетаний гражданско-правовых конструкций и организационно-экономических условий по мере подготовки и реализации партнерского проекта, например, начать и закончить партнерский проект в одной плоскости этого пространства – с сохранением права собственности на объект партнерства за государством.

Так, в странах с превалирующей государственной собственностью на земельную недвижимость (как, например, в настоящий период в развивающихся странах и странах Центральной и Восточной Европы) этот ресурс является главным для «партнерского взноса» со стороны государственного участника в подготавливаемых проектах государственно-частного партнерства. Именно этот труднодоступный в упомянутых социально-экономических условиях стран ресурс в исключительном порядке предоставляется частному партнеру в пользование (отсюда, в частности, и развитие концессионных схем) и является определенным гарантом компенсации затрат и рисков частного сектора. По этим же причинам, как правило, предусматривается возврат объекта по окончании партнерских отношений в государственную собственность. Заметим при этом, что партнерские отношения и их результаты в принципе не являются способом полной приватизации объектов партнерства (то есть, формой с окончательным переходом прав собственности на объект к частной компании) и в высокоразвитых странах. Так, более половины британских проектов PFI закончились передачей объектов партнерства по завершении проектов в государственную собственность [3].

Характерно, что для выделенных классификационных признаков представляется возможным, по крайней мере, на качественном уровне, установить влияние меры доверия между партнерами. Так, например, полагая, что снижение доверия увеличивает риски проекта, можно ожидать, что соответственно возрастут оценки ресурсных затрат на его реализацию. Снижение доверия обостряет проблемы прав собственности на объект взаимодействий и соответствующих перераспределений финансовых потоков по условиям и результатам его эксплуатации. И если на этапах подготовки уровень доверия и его влияние носит статический характер, важный для выбора одной, в определенном смысле, лучшей формы взаимоотношений и конкретного механизма, то в процессах реализации проекта изменения внешней среды и уровня доверия могут приводить к существенным отклонениям от определивших выбор показателей. Может возникнуть ситуация, когда лучшим выбором станет, например, незапланированная на данный момент жизненного цикла проекта смена формы собственности на объект партнерства или финансового механизма пользования текущими результатами проекта. Подобный прецедент имел место при реализации партнерского проекта по строительству платной автомагистрали в Венгрии. В целом же вероятность подобных сбоев оценивается как более высокая для стран с переходной экономикой [14].
5. Партнерство и его жизненный цикл

Жизненный цикл партнерства и партнерских проектов существенно шире суммарного времени непосредственно договорных отношений и традиционных по составу этапов подготовки и реализации инвестиционных проектов. Жизненный цикл партнерства включает следующие периоды:

(I) предварительный период подготовки партнерства в данной сфере ответственной деятельности государства;


  1. подготовка и подписание рамочного соглашения о партнерстве с представителями частного сектора;

  2. подготовка и подписание договора по конкретному проекту реализации целей и задач партнерства;

  3. реализация партнерского проекта:

(a) период создания (модернизации, развития) объекта партнерства,

(b) период эксплуатации объекта партнерства – стабильного предоставления услуг конечному пользователю - населению;

(V) завершение проекта и организация постпроектного периода использования объекта партнерства.
Предварительный период подготовки партнерства

Предварительный период (I)5 начинается с аналитической работы, проводимой специалистами государственных структур в зонах своей ответственной деятельности, для того чтобы:



  • определить способы удовлетворения потребностей общества по качеству, объемам и доступности предоставляемых услуг в данной области,

  • обосновать (перед вышестоящими государственными уровнями и финансирующими органами, а также, при необходимости, перед общественными организациями) целесообразность использования механизмов государственно-частного партнерства в рассматриваемой области,

  • выявить и решить вопросы, связанные с применением, корректировками и/или развитием необходимой для государственно-частного партнерства в данной области нормативно-правовой базы.

Положительные результаты проведенного анализа позволяют соответствующим государственным органам объявить о намерениях привлечь компании частного сектора в данную область ответственной деятельности государства с указанием характера целей и основных параметров решаемых задач партнерства. Объявляемые намерения содержат исходную обобщенную информацию для потенциальных участников партнерства из частного сектора. Она включает характеристики исходного и желаемого состояния в данной области деятельности в соответствии с достигнутой глубиной проработки подготавливаемого проекта. Это - данные о круге потребителей и обязательствах по объемам и качеству товаров и услуг, длительности и значимых периодах проекта, принятии рисков развития и управления, объемах и порядке финансирования, правовых нормах регулирования отношений партнерства в данной области, возможных формах собственности в течение жизненного цикла партнерства, внешнем окружении, известных прецедентах и альтернативах.

Подготовительный период (I) для государственного участника связан также с формированием потенциала партнерских взаимодействий в рассматриваемой области. Это может быть: подписание с частными компаниями (например, лидерами в данной или близкой области деятельности) меморандумов о сотрудничестве, намерениях, стратегическом партнерстве; определение правил доступа частных компаний в «поле партнерства», например, через процедуры аккредитации и т.д.


Подготовка и подписание соглашения о партнерстве

Период подготовки и подписания партнерского соглашения (II) по логике начальных этапов партнерских отношений завершает подготовительный период. В результате этого периода будущие партнеры определены и объявлены. Однако чаще период подписания партнерского соглашения (II) объединяют с последующим за ним периодом подготовки и подписания договора (III) о реализации конкретного инвестиционного проекта, то есть, с периодом включения механизмов и норм гражданско-правовых отношений. Представляется, что такое объединение, в известной мере, затрудняет идентификацию и учет характеристик и возможностей именно партнерских отношений в сравнении с законодательно определенными нормами и положениями гражданского договорного права. Так, в тени остаются подтверждаемые партнерами в специальном соглашении долгосрочные намерения и обязательства, основанные на взаимном доверии, условия возможного пересмотра таких обязательств, в том числе связанные с прекращением отношений партнерства, а не только изменения схем реализации инвестиционного проекта. Среди аргументов названного объединения периодов (II) и (III) конкурсность, которая является одним из принципиальных требований в организации государственно-частного партнерства. Это определено нормами мировой и отечественной практики для регулирования приобретений государства, государственных заказов, закупок, инвестиционных проектов и других сделок с участием государства. В частности, не допускается проведение конкурсов с одним участником; и более того, по рекомендациям ЕС [3, 10] не разрешается проведение конкурсов на контракт по партнерскому проекту и при наличии нескольких участников, если один из них явно доминирует.

Конечно же, организация конкурсных процедур, уже зарекомендовавшая себя применительно к конкретным инвестиционным проектам, гораздо сложнее для конкурсного выбора именно партнера для длительных взаимодействий в определенной зоне ответственности государства, причем до наличия детальных параметров будущего проекта. Здесь играет роль недостаточный опыт партнерства, как у самого государства, так и у компаний частного сектора, малая инвестиционная привлекательность проектов в зонах ответственной деятельности государства, взаимная осторожность в распределении рисков в продолжение жизненного цикла партнерства. Эти трудности присущи всем, в том числе и развитым странам с акцентом на осторожность частного сектора. В силу уровня развития экономики, рыночных отношений и особенностей переходного периода, в существенно большей мере они характерны для отечественных условий, восточноевропейских, быстро прогрессирующих азиатских стран и других развивающихся экономик. В то же время, внутри частного сектора получающие распространение отношения партнерства как раз начинаются с подписания соглашений о намерениях, стратегическом сотрудничестве и т.п. (как, например, соглашения о стратегическом сотрудничестве нефтедобывающих корпораций в освоении нефтегазоносных провинций Восточной Сибири и Дальнего Востока). И только затем соглашения находят свою детализацию в конкретных договорах по отдельным уже конкретным направлениям, программам и проектам (как, например, в формах упомянутого REP-партнерства - применительно к взаимодействиям по управлению имущественными активами крупных собственников). По-видимому, при всей сложности организации конкурсных или им подобных процедур для определения партнеров, государству необходимо обратить внимание и использовать позитивные возможности этого периода жизненного цикла партнерства. В частности, для обеих сторон-участниц важно закрепить в соглашении общие и специфические для данных партнеров условия и принципы партнерства, в том числе положения о равенстве и стабильности отношений, ответственности перед обществом, прозрачности и предсказуемости, гарантиях и обязательствах.
Подготовка и подписание гражданско-правовых документов

В содержательном плане период подготовки и подписания договора (III) или иного гражданско-правового документа о хозяйственных взаимодействиях в рамках конкретного инвестиционного проекта (с согласованными целями, требуемым качеством и сроками) включает:



  1. доведение условий заключенного ранее партнерского соглашения до условий договора или иного гражданско-правового документа;

  2. согласование каждым из партнеров условий договора и правил их корректировки;

  3. разработку и согласование бизнес-плана, графика и других проектных документов в рамках договора (в традиционных стандартах управления проектами, возможно, по очередям проекта);

  4. оценку эффективности партнерства для каждого из участников. Согласование путей поддержания уровня эффективности;

  5. непосредственно подписание договора участвующими сторонами.

При этом, как указано в проектах нормативных материалов ЕС о партнерстве [3], аргументами для обоснованности применения механизмов партнерства являются следующие:

  • проект связан с крупными капиталовложениями, требующими эффективного управления рисками, связанными со строительством и вводом в эксплуатацию объектов партнерства;

  • частный сектор обладает знаниями для грамотной эксплуатации и есть веские о основания полагать, что он в состоянии предложить условия, удовлетворяющие принципам эффективного партнерства (типа Value for Money – VfM [10];

  • у частного сектора имеются достаточные и надежные стимулы, чтобы хорошо выполнять условия договора;

  • структура планируемых в проекте услуг конечному пользователю позволяет государственному участнику сформулировать свои требования и адекватно отразить их в договоре, с тем, чтобы обеспечить эффективное, справедливое и подконтрольное предоставление услуг в долгосрочном периоде;

  • распределение рисков между государственным и частным сектором может быть четко установлено на протяжении всего жизненного цикла партнерского проекта;

  • технологии и другие аспекты в данной области хозяйственной деятельности являются стабильными и не восприимчивы к стремительным изменениям в смежных отраслях.

Международный опыт партнерства указывает, что важным условием его успешности является обеспечение альтернативности. Процесс подготовки и реализации проекта государственно-частного партнерства должен иметь возможность идти по альтернативным вариантам. Не должно быть никакой предвзятости в пользу одного варианта взаимодействий, одной правовой формы или механизма по сравнению с другими. Считается необходимым обеспечить дееспособность этого принципа в течение всего процесса партнерства [3].

Существенной поддержкой для обеспечения эффективности партнерского проекта является наличие возможностей использовать в рамках проекта дополнительные коммерческие активности, разнообразие предоставляемых услуг, как в предусмотренных договором, так и смежных областях деятельности. К такому расширению в проектах дорожного строительства относится, например, организация вдоль автомагистралей современных центров сервисного обслуживания и автозаправочных станций, строительство торгово-развлекательных комплексов, создание условий и поддержка активностей малого бизнеса. В российских условиях такие решения, в частности, предусмотрены в партнерском проекте для скоростной автомагистрали Москва – Санкт-Петербург. Ранее они уже оправдали себя при реализации ряда «традиционных» инвестиционных проектов в дорожной сфере, таких как крупномасштабная модернизация Московской кольцевой автодороги. Сфера торговли и услуг получает развитие вдоль основных автомагистралей и в других странах с переходной экономикой, как, например, при реконструкции и в проектах транснациональных автомагистралей в Киргизской республике: Бишкек – Иссык Куль и других. Следует отметить, что для действенной поддержки в этих процессах малого бизнеса необходима соответствующая адаптация регламентов градостроительного регулирования, стимулирующая инициативы малого предпринимательства в зонах вдоль автомобильных трасс.


Период реализации целей и задач партнерства

Это наиболее продолжительный по времени период. Этапы реализации целей и задач партнерских отношений (IV) концептуально адекватны таковым в стандартах управления проектами [15, 16]. Они включают два характерных периода: создания (модернизации, развития) объекта партнерства и период эксплуатации объекта партнерства – стабильного предоставления услуг конечному пользователю. Определенные отличия связаны с пропорциями и содержательными акцентами этих периодов. Так, если в проектах инвестиционного типа их максимальную продолжительность ограничивают длительностью жизненных циклов основного оборудования (смену которого логично рассматривать как новый проект), то есть единицами лет, то продолжительность партнерских проектов измеряется десятками лет. С учетом превалирования целей государственного участника и исключительной социально-экономической значимости результатов партнерских проектов при названных продолжительностях повышаются требования к надежности их обеспечения. Как результат, предусматриваются возможности гибких перестроек организационных взаимодействий, вплоть до возможной смены в длительном процессе реализации проекта не только договорных условий, но и партнеров, вплоть до выхода из схем государственно-частного партнерства. Одним из значимых организационных факторов является смена отношений и форм собственности на объекты и результаты партнерских проектов. Возникают принципиальные различия в понимании и оценках эффективности проекта для государственного и частного партнеров. Так, для государственного участника доминируют включаемые в партнерские отношения проблемы зоны их исключительной ответственности – стабильное удовлетворения потребностей, обеспечение качественных и доступных услуг для конечных потребителей – населения. Поэтому, в отличие от частной компании, для государственных участников минимизация затрат и максимизация доходных потоков в проекте не являются главными критериями успешности партнерства. С другой стороны, повышенные требования к надежности, точности сроков и качеству исполнения проектных заданий, принятие на себя основных рисков проекта сдерживают частный сектор от активного применения инновационных решений [2, 3, 10, 17].

В числе зарекомендовавших себя решений по эффективной реализации партнерских проектов важное место занимает создание специальной организации (например, в форме юридического лица с ограниченной ответственностью) [18]. Она может включать всех или часть из компаний выигравшего партнерский тендер консорциума, в том числе генподрядчика, инвесторов, строительную подрядную организацию и других специализированных субподрядчиков. Ее центральными задачами являются выполнение объявленной программы и/или конкретного проекта государственно-частного партнерства, минимизация рисков выполнения проекта и обеспечение получения ожидаемых результатов и, в частности, прибыли каждым из ее участников. С этой целью она распределяет риски между подрядчиками и субподрядчиками, контролирует и регулирует их по ходу проекта, исходя из критериев суммарной минимизации рисков. Минимизация рисков важна для обеспечения консорциуму доступа к внешним источникам финансирования, таким как акции, банковские кредиты или облигации, поскольку внешние источники предоставляют денежные средства с главной целью – получить прибыль с собственных инвестиций.
Завершение проекта

Характерным в жизненном цикле партнерства является период завершения проекта и организация постпроектного использования объекта партнерства (V). Его особенности продиктованы корневой сущностью государственно-частного партнерства как организации взаимодействий с частным сектором в зоне исключительной ответственности публичного сектора для обеспечения высокого качества и доступности услуг конечному пользователю – населению. С завершением партнерского проекта, каким бы длительным он ни был, стабильность достигнутых качества и доступности услуг должны быть сохранены и далее развиты в постпроектный период. То есть, государственный участник должен заранее предусмотреть, выбрать и обосновать организационную форму такого обеспечения, в том числе целесообразную форму и механизмы последующих взаимодействий с частным сектором. Это не обязательно будет партнерство, а, возможно, иная договорная форма, например, доверительного управления или аренды и, возможно, с другим представителем частного сектора. Важно, что решения по определению характера и дальнейших условий использования объекта партнерства, управления им должны быть подготовлены и приняты к моменту завершения партнерского проекта.

Содержательно завершающий период (V) включает действия по фиксации результатов проекта (и на их основе подготовку и выбор механизмов последующего использования объекта партнерства):


  • подведение итогов по достигнутому качеству и доступности услуг, по экономической эффективности для каждого из партнеров;

  • регистрацию прав собственности на объект партнерства (при имеющей место по условиям проекта смене прав собственности);

  • последовательность действий, характерных для ранее рассмотренного периода подготовки взаимодействий с частным сектором (период (I)).

.

6. Изменения ключевых факторов в продолжение жизненного цикла

взаимодействий государственного и частного секторов

Выше, исходя из характерных свойств партнерских отношений, в качестве ключевых факторов, влияющих на выбор эффективных механизмов взаимодействий, были определены следующие: исходное и требуемое конечное состояние объекта партнерства (1), правовые действия и права собственности на него (2), финансирование основных затрат на развитие (3), управление объектом и разделение рисков (4). Рассмотрим возможную динамику этих факторов по основным периодам жизненного цикла взаимодействий представителей государственного и частного сектора. При этом для полноты анализа, наряду с партнерством (как главным предметом рассмотрения в данной работе), целесообразно включать данные о других формах взаимодействий, таких как доверительное управление, аренда и т.д.

Табл. 2 иллюстрирует названный процесс, начиная с предпроектной стадии, включающей в выше приведенной классификации подготовительные периоды (I)-(III): подготовку, выбор и подписание документов о формах и условиях взаимодействий (для этой стадии в табл. 2 выделены реквизиты, характеризующие состояние объекта и условия договора). И далее последовательно рассматриваются этапы периода реализации целей и задач взаимодействий (IV) (в том числе: создания и развития (IV-a), эксплуатации и управления (IV-b)) и периода завершения взаимодействий (V), включая установление соответствующих требований на постпроектный период. При этом этапы периода реализации (IV) могут быть представлены в таблице с более подробной степенью разделения, например, с разбивкой по характерным временным отрезкам или очередям развития и эксплуатации объекта взаимодействий.

Данные табл. 2, систематизированные на основе последовательного анализа ключевых факторов, планируемых и фактически складывающихся, помогают более глубоко и детально раскрыть многообразие возможностей при выборе на предпроектной стадии и возникающих необходимых корректировках форм и механизмов, условий и параметров взаимодействий участников в периоды реализации проекта. Подобное представление полезно как при разработке бизнес-планов взаимодействий, так и при построении систем управления, в частности, систем контроля за ходом реализации партнерских проектов. Соответственно, введение в таблицу данных о возможных формах взаимодействий, альтернативных партнерским, направлено на выполнение требования обеспечить гибкость применяемых механизмов на каждом из этапов партнерских отношений вплоть до выхода государственного участника из партнерского проекта и перехода к иной форме взаимодействий с компаниями частного сектора для достижения поставленных целей.


7. Заключение

Государственно-частное партнерство в общем случае предполагает привлечение государством финансовых, управленческих и иных ресурсов частного сектора в зону своей ответственной деятельности на долгосрочной основе для обеспечения качественных и доступных услуг конечному пользователю – населению, совершенствования пространства его жизнедеятельности. В то же время, содержательная сущность партнерства выходит за рамки строгих юридических определений и гражданско-правовых положений, однозначно идентифицирующих государственно-частное партнерство, партнерские отношения и партнерские проекты. Существенное значение приобретают нормы социально-культурного характера, как, например, доверие партнеров.

Для обоснованного выделения формы партнерства и достижения качества партнерских взаимодействий государства и частного сектора необходима разработка и освоение определенных профессиональных стандартов, норм социального и этического характера. Они должны, с одной стороны, обеспечить возможности использования всего потенциала гражданско-правовых норм и определяемых ими форм и механизмов взаимодействий между хозяйствующими субъектами любых форм собственности. С другой стороны, в условиях глобализации социально-экономических отношений, развития и реализации крупномасштабных транснациональных инфраструктурных и др. проектов они должны быть гармонизированы с европейскими и иными международными стандартами в этой области. Такие стандарты должны помочь как государственным, так и

Таблица 2. Ключевые факторы по периодам жизненного цикла (ЖЦ) взаимодействий



Периоды

ЖЦ

Ключевые факторы



ПРЕДПРОЕКТНАЯ СТАДИЯ

РЕАЛИЗАЦИЯ ЦЕЛЕЙ ПРОЕКТА

ЗАВЕРШЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЙ

Исходное состояние

Условия договорных отношений

Создание и развитие

Эксплуатация и управление

Завершение проекта

Постпроектная стадия

(1) Объект взаимодействий

Объект как вещь есть / нет, требует / не требует развития

Каким должен быть объект и/или предоставляемые им услуги

Реализация заданий проекта

(строительство, модернизация)



Содержание, обслуживание и развитие (если предусмотрено)

Фиксация состояния и характеристик объекта

Требования к объекту / услугам на постпроектный период.

(2) Правовые отношения: формы собственности, действия и сделки с объектом

Объект находится в ГС (государственной собственности).



Объект находится в частной собственности.



ЧКС берут объект в ДУ, траст, концессию (или по иной схеме партнерства), в аренду / лизинг, приватизируют.


Гос. берет объект в аренду, приобр. услуги на рынке.



Разрешения на развитие, льготы и ограничения.

Контракты, дого-воры субподряда.

Приемка и гос. регистрация.


Договоры аренды, купли-продажи.



Контракты и договоры субподряда на управление, содержание и обслуживание.

- «» -


Возврат объекта в ГС, изменения в гос. регистре – при смене форм пользования ЧКС.


Прекращение договора аренды (др. договоров).



Выбор форм и механизмов пользования и управления объектом после окончания проекта


- «» -


(3) Финансовые и др. ресурсы для действий с объектом

Исход. состояние потоков: бюджет /

частные средства.



Пропорции и динамика затрат и доходов в целом по проекту.

Разделение затрат на развитие; корректировка, если необходимо.


Пропорции опер. затрат и доходов; корректировка условий оплаты (платности) услуг.

Итоговая оценка эффективности взаимодействий. Учет изменений.

Определение условий финансирования в постпроектный период.

(4) Управление и принятие (разделение) рисков между участниками

Исход. состояние: ответственность за управление и риски - зависит от собственности на объект.

Участие в раз-работке проекта; раздел. рисков развития и управления в целом по проекту.

Принятие КЧС рисков развития, определение роли гос. участника (разрешения, форс-мажор и др.)

Принятие КЧС риска управления, определение роли гос. участника.

Оценка качества результатов; принятие от КЧС управления объектом.

Определение целей, условий и субъекта управления в постпроектный период.

ГС – государственная собственность, КЧС – компании частного сектора, ДУ – доверительное управление

частным структурам в обосновании выбора механизмов, условий и параметров партнерских проектов, оценки эффективности и определении преимуществ и недостатков в сравнении с иными формами и механизмами взаимодействий.

Выявление ключевых факторов (правового, финансового и управленческого характера), влияющих на выбор форм и механизмов партнерства, а также содержательная детализация жизненного цикла партнерства с учетом возможных изменений этих факторов по периодам жизненного цикла призваны помочь в раскрытии возможностей комбинировать их значения на предпроектной стадии и корректировать в периоды реализации проекта. Таким образом, последовательная работа с ключевыми факторами может быть положена в основу построения государственным участником систем управления, в частности, связанных с планированием, контролем и гибким регулированием процессов реализации партнерских программ и проектов, вплоть до смены партнеров и перехода из схем партнерства к другим действенным формам взаимодействий со структурами частного сектора.
Литература


  1. PFI: strengthening long-term partnership (2006) / Report of HM Treasury. - www.hm-treasury.gov.uk, 128 p.: pp. 4-26.

  2. Dixon T., Pottinger G., Jordan A. (2005) Lessons from the private finance initiative in the UK: Benefits, problems and critical success factors // Journal of Property Investment & Finance, Vol.23 No.5, pp.412-423.

  3. Нормативные материалы комиссий Европейского Союза по государственно-частному партнерству:

- Communication from the Commission to the European Parliament etc/ on Public-Private Green Public-Private Partnership (2002) / Office of Government Commerce Report - www.hm-treasury.gov.uk., 42 p.: pp. 2-18.

- Green Paper on Public-Private Partnership and Community Law on Public Contracts and Concessions / Commission of the European Community (2004). – Brussels, 30.04.04, COM 327.

- Partnership and Community Law on Public Procurement and Concessions / Commission of the European Community (2005). – Brussels, 15.11.05, COM 569;

- Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of Regions on Public-Private Partnership and Community Law on Public Procurements and Concessions (2005) / Report of the Commission of European Communities. - COM 569 final, 11 p.



  1. Варнавский В.Г. (2005) Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. - М. изд. Наука. - 315с.

  2. Зворыкина Ю.В. (2003) Концессия объектов инфраструктуры в России. – М.: Изд. КноРус. – 308 с.

  3. Asson, T. (2002): Real estate partnerships: a new approach to corporate real estate outsourcing, in: Journal of Corporate Real Estate, No. 4 (4), pp. 327-333.

  4. Сулакшин С.С., Виллисов М.В., Хрусталева Е.А. Государственно-частное партнерство в дорожной сфере // Недвижимость и инвестиции: правовое регулирование, №4 (25), 2005, стр. 44-47.

  5. Первые итоги и ближайшие перспективы развития российских проектов государственно-частного партнерства в сфере транспортной инфраструктуры // Недвижимость и инвестиции: правовое регулирование, №1 (34), 2008, стр. 76-81.

  6. Гровер Р., Соловьев М. (2007) Управление недвижимостью: международный учебный курс. – М.: изд. ВШПП. – 384 с.

  7. Value for Money Assessment Guidance (2004) / Report of HM Treasury. - www.hm-treasury.gov.uk. - 41p. and Quantitative Assessment User Guide (Value for Money Assessment) (2004) Report of HM Treasury. - www.hm-treasury.gov.uk. - 49p.

  8. Фукуяма Ф. (1995) Доверие: социальные добродетели и пути к процветанию. - М.: Изд. Ермак. - 730 с.: стр. 13-106.

  9. Николаев И.А., Ефимов С.В., Марушкина Е.В. (2006) Доверие в экономике: количественная оценка / Аналитический доклад. - М.: Изд. ФБК. – 38с.

  10. Соловьев М.М. (2007) Партнерство и современные механизмы управления государственной собственностью // Управление государственной и муниципальной собственностью в крупном городе: российский и германский опыт: материалы международной научно-практической конференции, 16 ноября 2006 г. – М.: Московский городской университет управления Правительства Москвы. – 184 с., стр. 21-27.

  11. Шонибер У. Будет ли работать схема государственно-частных партнерств в новых государствах – членах ЕС // Недвижимость и инвестиции: правовое регулирование, №4 (25), 2005, стр. 40-43.

  12. Guide to the Project Management Body of Knowledge: PMBOK Guide, Project Management Institute, USA, 2000, 216 p.

  13. Товб А., Ципес Г. Управление проектами: стандарты, методы, опыт. – М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2003. – 240 с., стр. 13-40.

  14. Соловьев М.М., Жалкубаева К.Г., Македонская М.М. Проблема эффективности государственно-частного партнерства / материалы Международной конференции по проблемам управления, М.: ИПУ РАН, 2009.

  15. Изгалина Л.А. Концепция создания управляющей компании в сфере государственно-частного партнерства / Магистерская диссертация. - М.: Государственный университет – Высшая школа экономики (ГУ-ВШЭ), 2008.




1 Здесь следует обратить внимание на попытки измерения уровня доверия, в частности, как это представлено в работе [12] применительно к пониманию уровня доверия к государству. В свою очередь, по отношению к частным структурам можно воспользоваться данными рейтингов организаций, публикуемых, например, журналом «Эксперт» (инвестиционных, кредитных и др. рейтингов). В соответствующих областях деятельности решающее значение может иметь наличие лицензий, аккредитаций и т.д.

2 Обратим внимание на встречающиеся различия в используемой применительно к государственно-частному партнерству терминологии: формы, модели, схемы, механизмы, программы, проекты и т.д. Здесь еще не установились однозначные терминологические стандарты. В данной работе понятие формы связывается с действующими правовыми, законодательно регулируемыми аспектами взаимодействий (концессия, приватизация, совместное предприятие и т.д.).

Понятие механизма связывается с организационно-экономическими условиями взаимодействий партнеров и выбираемыми структурами управления, включая условия финансирования и распределения рисков, изменение прав собственности и т.д. Используемое понятие механизма можно, в известно мере, отождествить с терминами схема, модель.



Разделение понятий программ и проектов достаточно традиционно: программа государственно-частного партнерства трактуется как совокупность инвестиционных проектов на множестве однотипных объектов государственного участника.

3 Здесь, как и ранее по тексту, использована следующая аббревиатура: строительство – В (Building), модернизация – R (Renovation), владение – О (Own), управление – О (Operate), передача государству – Т (Transfer).

4 Рис. 1 - это условный образ, основным назначением которого является иллюстрация многообразия комбинаций из возможных значений факторов. Мера, типа больше - меньше, лучше – хуже и т.д., по осям пространства не вводится, а на оси наносятся реально осуществимые варианты распределения прав собственности, распределения рисков, объемов и пропорций финансирования соответственно.

5 Следует отметить, что в целом предпроектная стадия, включающая периоды (I)-(III), освещена литературе не так детально. Как правило, анализируют конечные достижения и недостатки партнерства в целом или выбранных механизмов взаимодействий, вопросы мотивации и эффективности партнерства, статистики результатов и т.д. [1, 2]. Этот недостаток, во многом, призваны устранить исследования последних лет и подготавливаемые нормативные документы ЕС [3], нацеленные на разработку и применение стандартов партнерства, стандартов оценки его эффективности.


Смотрите также:
Концепция и механизмы реализации государственно-частного партнерства
353.23kb.
1 стр.
Экономический
53.47kb.
1 стр.
Механизмы инвестирования проектов государственно-частного партнерства в инновационной сфере
89.47kb.
1 стр.
Особенности взаимодействия государственных и негосударственных финансов в проектах
95.2kb.
1 стр.
Образовательная программа (72 часа) со специализацией
34.68kb.
1 стр.
Программа круглого стола: «Государственно-частное партнерство как инструмент привлечения инвестиций»
24.7kb.
1 стр.
Решение совместного совещания
73.31kb.
1 стр.
Развитие государственно-частного партнерства в японии
299.77kb.
1 стр.
Особые экономические зоны туристско-рекреационного типа как форма государственно-частного партнерства
85.56kb.
1 стр.
Актуальные проблемы борьбы с коррупцией Всероссийская конференции «Государство и бизнес против коррупции»
61.3kb.
1 стр.
Дор 2005 38 ис №38 т.: 1;4;8 – 2;1;1 государственное стимулирование и регулирование инвестиций в сферу ниокр
74.42kb.
1 стр.
Концепция многомодульной модели подготовки общественных управляющих в образовательных учреждениях, информационного и консультационного сопровождения их деятельности
1495.84kb.
4 стр.